Análisis de las políticas nacionales y estatales sobre gobernabilidad para el desarrollo.
Resumen
El sentido del concepto de gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los últimos treinta años en la escena mundial. En efecto, la globalización, los avances tecnológicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel político de la sociedad civil han provocado una crisis del modelo tradicional del Estado. De un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública; de otro lado, tiene que interactuar con nuevos actores públicos y privados, nacionales e internacionales. También el marco de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo escenario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cada vez más frecuente cualificar la acción de un gobierno y el manejo de la gestión pública mediante el término gobernanza. Este mismo término no sólo se refiere a la acción y efecto de gobernar sino también al arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Este nuevo concepto en su definición más neutral, tomará en cuenta el funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados, es decir, la sociedad civil y las empresas.
Palabras clave: gobernanza, Estado y desarrollo.
Introducción
El análisis del término gobernanza puede servir de base para generar un marco conceptual relativo a las transformaciones del Estado en la actualidad. Debemos apuntar, sin embargo, que dicho término está lejos tener un significado único y aceptado por todos. Ello no obstante, puede identificarse en algunas de sus significaciones (diríamos que las dominantes en el ámbito académico) una serie de implicaciones que se refieren a procesos de cambio en el Estado y su entorno, lo cual ha abierto debates teórico-conceptuales que también afectan a nociones tradicionales del derecho público. Dicho lo anterior, partiremos de una distinción entre la dimensión doméstica o interna del concepto de gobernanza, y la dimensión internacional o global del referido término, en el entendido de que en el presente trabajo nos ocuparemos de la primera dimensión. Sin embargo, debemos tener presente que la revisión de las dos dimensiones es lo que ha de permitir reconocer de manera integral algunas de las transformaciones que experimenta el Estado en la era de la llamada globalización. Gobernanza es un concepto que en su connotación actual es producto del debate académico sobre las transformaciones del Estado, así como del discurso analítico y prescriptivo de diversos organismos y agencias internacionales. Al lado de otros conceptos como gobernabilidad y nueva gestión pública, es manifestación de una serie de cambios que han ocurrido tanto a nivel de concepción teórica como de realidad empírica acerca de lo que el Estado es, y de lo que debiera ser. Como observa Aguilar, gobernabilidad, gobernanza (y, nosotros añadimos, la nueva gestión pública) son conceptos de alguna manera “emparentados”, o articulados alrededor de la misma problemática (la del gobierno o dirección de la sociedad), si bien hacen referencia a distintas interrogantes y realidades. Incluso puede afirmarse que en cierta forma, el debate sobre el concepto de gobernabilidad, con la connotación general que se le dio en la ciencia política a partir de finales de los años setenta del siglo XX, anunció el surgimiento del concepto de gobernanza, en su significación actual.
Las discusiones en torno al desarrollo local ponen de relieve aspectos relacionados con los retos que encara la planificación de los territorios en México. No obstante los distintos significados que se le han otorgado a aquél, contribuciones recientes coinciden en que el desarrollo local se refiere a un proceso de concertación entre distintos tipos de actores vinculados a un territorio que se orienta a mejorar de manera sistemática y permanente la calidad de vida de sus habitantes . Cumplir dicho propósito exige establecer mecanismos institucionales favorables a la construcción de consensos y, en consecuencia, al diseño de políticas públicas. Asuntos, estos últimos, de gran trascendencia en la puesta en marcha de los procesos regionales de desarrollo. De hecho, lo público no puede entenderse como un atributo que oculte la diferencia bajo la máscara de un supuesto interés general predeterminado –sea éste de carácter nacional o regional–; por el contrario, lo público –y con ello las políticas públicas no se definen de una vez y para siempre– se estructura continuamente a través de las interacciones sociales entre actores con intereses diversos que habitan territorios específicos o cuya actividad se vincula a éstos. Desde esta perspectiva, las políticas públicas para el desarrollo regional son una expresión y a la vez un instrumento de la planificación territorial y requieren, por lo tanto, de mecanismos institucionales adecuados para su construcción. En relación con dichos mecanismos, diversos autores han opinado acerca de los aspectos que influyen en su establecimiento. Estos aspectos señalan a la concertación estratégica entre actores públicos y privados como uno de los temas fundamentales de la discusión acerca de los mecanismos institucionales que requiere el diseño de políticas públicas en la planificación territorial. Este es el contexto en el que resulta pertinente considerar el debate en torno a las redes de políticas públicas lo cual establece que el espacio más importante de cooperación Estado-Sociedad son las redes de actores públicos privados que se observan en niveles específicos o sectores de las políticas. El surgimiento y la importancia creciente de las redes de políticas constituyen uno de los rasgos singulares en la forma moderna de gobernar En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible, y la interacción en el interior de la red puede producir el consenso necesario para facilitar la formación de una política, [de manera] que en el momento de su aplicación encuentre menos resistencias.(Abardia,2004)
Desarrollo
Diversos autores plantean una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional y relacional. Así la gobernabilidad debe ser entendida como un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político estado/gobierno para responderlas de manera legítima y eficaz. Ello permite superar una lectura dicotómica (gobernabilidad versus ingobernabilidad) y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una serie de ‘acuerdos básicos entre las élites dirigentes en torno a tres ámbitos principales el nivel de la cultura política el nivel de las reglas e instituciones del juego político y acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas. El énfasis en las élites comparte el criterio de la relevancia de los “actores estratégicos”, admitido por la mayoría de los estudiosos del tema, y es entendido como una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad. Retomaremos estos puntos cuando esbocemos su idea de “paradigma de gobernabilidad”; por lo pronto veamos cómo construye el objeto de estudio al que refiere la noción de gobernabilidad, definida líneas arriba. Arriba a esta definición después de una digresión acerca de las similitudes y diferencias entre gobernabilidad (governability) y gobernanza/gobernación (governance), formulando una hipótesis muy sugerente para explicar por qué en el pensamiento latinoamericano se prestó más atención a los temas de gobernabilidad que a los de gobernanza. Durante mucho tiempo prevaleció una lectura diacrónica/histórica, y la cuestión del Estado tuvo más importancia que los problemas referidos al ejercicio de gobierno. “La ciencia política latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, ‘menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones’”, o, como se señaló refiriéndose al pensamiento de la izquierda latinoamericana, se privilegiaba la elaboración de una estrategia de poder y no se planteaba una estrategia de orden. Sin embargo, en los últimos años la atención se ha dirigido al examen sobre la manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos, es decir, hacia temas de gobernanza entendida, como la acción y el efecto de gobernar y gobernarse, mientras que la gobernabilidad indagaba acerca de cómo se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. Los problemas no se derivaban sino de aspectos deficitarios o debilidades de las instituciones de la democracia, aparte de los consabidos resabios autoritarios que atentan contra el fortalecimiento de una cultura cívica o la debilidad de las bases económicas y sociales de la democracia que impiden la plena vigencia de derechos ciudadanos. Paulatinamente, el interés se desplazó, complementariamente, hacia las acciones y los efectos de gobernar y se produjo una correlativa ampliación del objeto de estudio al que se refería la noción de gobernabilidad en cierta medida termina incluyendo los temas de gobernanza en el concepto de gobernabilidad: es decir, incluye la acción y el efecto de gobernar en el cómo se gobierna. Curiosamente, considera que el vocablo gobernanza es anticuado. Bajo el criterio de paradigmas de gobernabilidad, relaciona niveles de análisis cultura política, instituciones y políticas públicas y campos de acción gubernamental (campo político, económico y social) que pueden tener una articulación adecuada si se sustentan en “una serie de acuerdos básicos entre las élites dirigentes y una mayoría significativa de la población que adoptan un carácter institucional, reduciendo la incertidumbre y proporcionando legitimidad a las acciones de gobierno. La importancia de los acuerdos entre élites dirigentes y una mayoría poblacional está vinculada al protagonismo de los denominados actores estratégicos que analizaremos más adelante. Nos interesa resaltar que la confluencia de niveles y campos y sus diversas intersecciones permiten evaluar la consistencia o el déficit de cada relación y por esa vía analizar las características que presenta la gobernabilidad democrática en cada caso nacional y en relación a los aspectos que son considerados dimensiones clave: legitimidad, representatividad y eficiencia/eficacia. La legitimidad es una cualidad de la gobernabilidad; la estabilidad tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia/eficiencia es una propiedad de la gobernabilidad. Así, cuando se aborda la relación entre gobernabilidad y eficacia, la gobernabilidad es pensada como una propiedad de los sistemas políticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Cuando se trata de la relación entre gobernabilidad y legitimidad la atención se refiere al problema de la calidad de la acción gubernamental. Y cuando la relación se establece entre estabilidad y gobernabilidad se apunta a la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo puesto que un sistema es estable cuando tiene capacidad para transformarse a través de su adaptación a los desafíos que provienen de su entorno sintetiza su lectura en la noción de paradigma de gobernabilidad pero también se refiere al modelo de gobernabilidad , aunque éste tendría que ver con situaciones particulares (en determinada sociedad y en una etapa precisa) que se expresan en una articulación específica de respuestas institucionalizadas a los problemas de gobierno. En otros términos, los sistemas políticos adoptan determinado modelo de gobernabilidad de acuerdo con las exigencias de un entorno cambiante. Al ingresar esta relación en una fase crítica, los sistemas están compelidos a articular un nuevo modelo de gobernabilidad. Veamos desde una perspectiva más elaborada la noción de modelo de gobernabilidad. También se define la gobernabilidad como un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. Es decir, la gobernabilidad es postulada como una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, no de sus gobiernos; son los sistema sociales los que son, en determinada medida, gobernables cuando se da esa estructuración sociopolítica mencionada líneas arriba. Para su análisis relaciona tres elementos: a) actores estratégicos, b) reglas, procedimientos o fórmulas, y c) conflictos entre actores estratégicos. Un modelo de gobernabilidad se define por la composición de actores estratégicos y sus prácticas, por el tipo de reglas e instituciones (formales e informales) y su grado de prevalencia, y por el grado de conflicto susceptible de ser procesado bajo las reglas y procedimientos en vigencia. Nos interesa poner de relieve el vínculo entre actores, reglas y conflictos puesto que en las formulaciones normativas se prescinde de la conflictividad o se la sustituye por déficit o anomia, es decir, a partir de carencias. propone un acercamiento similar que es mencionado e incluido en su compilación. También se define la gobernabilidad como el grado en el cual el sistema político se institucionaliza, y la institucionalización, como el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad: A partir de interrogarse respecto a quiénes deben otorgar validez a los procedimientos y organizaciones, apunta a los llamados actores estratégicos, a aquéllos que son “capaces de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público” mediante el uso de recursos de poder. Identifica a los siguientes actores estratégicos típicos en América Latina: el gobierno, el ejército, la burocracia y las empresas estatales (Estado), las asociaciones empresariales los sindicatos de trabajadores, organizaciones campesinas, la Iglesia y otros grupos de interés y los partidos políticos. Estos actores se relacionan mediante determinados procedimientos que se definen como fórmulas; de esa manera específica la definición de gobernabilidad como el grado en que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas. Es decir, presta atención a los actores estratégicos y los recursos de poder que utilizan y se define a los actores estratégicos como todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos. Por su parte, los actores estratégicos se definen por las reglas y procedimientos —formales e informales— que configuran un régimen político puesto que éstas determinan cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad al establecer un determinado tipo de relaciones entre el poder político y las esferas económica y social. La gobernabilidad, así, implica la conformación de una matriz institucional que expresa la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico y que cuando es incapaz de procesar el conflicto entre actores ingresa en una situación de crisis que exige no solamente una modificación de reglas o procedimientos sino de la propia matriz institucional. Por ello, el concepto de gobernabilidad asume el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas (instituciones) llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopolítico dados. Finalmente, consideramos otra perspectiva más amplia en la que la noción de gobernabilidad está referida a la capacidad política de una sociedad y debe ser vista como una construcción de la política; la gobernabilidad democrática, por su parte, se refiere a la construcción de un orden institucional plural, conflictivo y abierto” que implique una capacidad mínima de gestión eficaz y eficiente y de autoridad que tendría que tener el poder ejecutivo frente a los otros poderes y la sociedad misma. Y luego establece una sugerente relación entre gobernabilidad, competitividad e integración social, es decir, entre estado, mercado y sociedad civil, rescatando también la noción de actores estratégicos en conflicto, con la diferencia de que el conflicto supone una disputa entre los distintos actores por la dirección cultural de la gobernabilidad, la competitividad y la integración social que se refuerzan entre ellos e interactúan sinérgicamente en sentido positivo o negativo. Además, la mención de la dirección cultural recupera la noción de acción hegemónica, ausente de los análisis de gobernabilidad centrados en los aspectos institucionales, que permite entender los conflictos como disputa de poder entre actores que tienen proyecto o visión de totalidad, es decir, proyecto nacional.
(Mayorga,2004)
INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Existen múltiples formas de organización reconocidas legalmente que tienen intervención directa en los programas de gobierno o bien que se constituyen como instancias de la sociedad con capacidad de interlocución. Entre las primeras tenemos, adicionales a las autoridades auxiliares: • Comité Ciudadano de Control y Vigilancia. Este se constituye con tres ciudadanos electos democráticamente, mediante asamblea de los ciudadanos que son beneficiarios de una obra de carácter estatal o municipal. Sus funciones están orientadas a la supervisión de la obra pública, mediante la inspección e información a los vecinos de los avances de la misma, buscando se garantice el cumplimiento de ésta de acuerdo a las características establecidas previamente.
• Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal. Es una instancia de consulta para la formulación, control y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal, integrada por ciudadanos de los sectores público, social y privado.
• Consejos Consultivos. Representan formas de participación especializada orientadas a las tareas de definición y evaluación de políticas específicas para el desarrollo de un sector. El Ayuntamiento puede integrar el Consejo Municipal de Protección Civil, el Consejo de Desarrollo Municipal y el Consejo Municipal de Participación Social.
Consejos de Participación Ciudadana. Se constituyen como órganos de comunicación y colaboración entre los habitantes de una localidad y las autoridades municipales reunidos con el propósito de apoyar la gestión y ejecución de los planes y programas municipales. Dentro de las segundas encontramos un conjunto muy diverso de organizaciones que tienen propósitos muy específicos sobre una actividad de carácter social, económico o político, tales como:
• Asociación de padres de familia.
• Organizaciones ejidales.
• Asociaciones civiles.
• Asociaciones de productores.
• Cámaras de comercio e industria.
• Instituciones de asistencia privada.
• Agrupaciones políticas.
MECANISMOS DE CONSULTA
Existen diversos mecanismos que la ley establece para que los gobiernos municipales puedan comunicarse con la ciudadanía, conocer las necesidades de una población y recoger las demandas populares. Podemos mencionar las siguientes:
• Audiencia Pública. Es un espacio en el que los ciudadanos pueden solicitar a las autoridades competentes para ser escuchados en sus demandas y peticiones en torno a los problemas generales que aquejan a una comunidad.
• Consulta Ciudadana. Mecanismo por el cual se toma la opinión de la ciudadanía sobre un asunto particular del desarrollo municipal que es de interés colectivo. Puede tomar la modalidad de consulta pública, mediante la cual se resuelve un asunto de interés colectivo, o de consulta popular, que tiene la finalidad de tomar el parecer del ciudadano sobre un asunto relativo a la planeación municipal.
• Foro de Consulta Popular. Es una instancia para analizar y proponer medidas de solución sobre los problemas de desarrollo municipal, en el que se convoca de manera abierta a la ciudadanía y a las organizaciones sociales.
• Referéndum. Es el mecanismo político por el cual la ciudadanía participa en la toma de decisiones sobre modificaciones a la Constitución Política o a las leyes del Estado de México.
Para el cumplimiento de las atribuciones asignadas al ámbito municipal, la administración pública municipal debe disponer de un aparato administrativo dotado de recursos técnicos, humanos, financieros y materiales para hacer frente a la creciente demanda de obras, servicios públicos y de asistencia social, así como un eficiente promotor del desarrollo económico. Para tal efecto, el Presidente Municipal para ejecutar las disposiciones del Ayuntamiento y cumplir con lo establecido en la legislación, cuenta con el apoyo de diferentes unidades administrativas, las cuales varían de acuerdo al tamaño y necesidades del Municipio. La organización municipal es la actividad que realiza el Ayuntamiento como entidad pública en su respectivo ámbito de competencia, para dividir el trabajo y delegar responsabilidades entre el personal con que cuenta el gobierno municipal para alcanzar sus objetivos. Organizar implica tener claramente definidas las funciones y el ámbito de competencia donde deben ejercerse, así como los objetivos que persigue el Ayuntamiento y los recursos con los que cuenta para alcanzarlos y determinar cómo deben agruparse las personas y las funciones. El primer paso es revisar las atribuciones que las leyes otorgan a los Ayuntamientos, para determinar las estructuras obligatorias y las que habrá que crear, considerando: las necesidades de la población a satisfacer; los recursos humanos, económicos, técnicos y materiales disponibles; y el tiempo estimado para cumplir con los objetivos especificados en los programas de trabajo del Ayuntamiento. Cada una de las áreas que se agreguen a la estructura de organización y el número de personas que la integren, deberán estar debidamente justificadas, cumplir con una función y tener claras responsabilidades; por lo mismo a cada puesto y cada persona se le deberá asignar su posición y ámbito de competencia dentro de la estructura de organización del Ayuntamiento. Si se considera a la administración pública municipal como un sistema dotado de funciones expresas en leyes y reglamentos y estructurada conforme a tres grandes subsistemas, tendríamos que se les puede dividir en áreas de regulación o normativas; áreas de operación o sustantivas y áreas adjetivas o de apoyo, sea éste técnico o administrativo. Las áreas de regulación son aquéllas que norman y dirigen, señalan las directrices y las políticas, así como las encargadas de las funciones de autoridad y ejecutiva. En el caso de la administración municipal, este grupo comprende al propio Ayuntamiento y la Presidencia Municipal, así como los apoyos directos a éstos órganos ejecutivos: la secretaría particular, la jefatura o unidad de comunicación social y prensa; relaciones públicas y algunos órganos de colaboración ciudadana, así como en algunos casos, las unidades de planeación, informática y contraloría interna, entre otras. Las áreas sustantivas o de operación son todas aquéllas cuyas funciones que permiten atender toda la gama de actividades que deben realizarse para cumplir los objetivos institucionales de la administración pública municipal. Este es un campo muy vasto de atribuciones, de acuerdo al tamaño e importancia del municipio de que se trata. La Secretaría del Ayuntamiento y la Tesorería son órganos típicos de cualquier administración, sin importar su tamaño. El tercer grupo de órganos administrativos lo constituyen las áreas de apoyo, técnico o administrativo que por definición son aquellas cuyas tareas son de dotar a las unidades administrativas de los servicios o recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. En este rubro se encuentran por lo menos tres grupos de dependencias, en general reunidos en la Oficialía Mayor o su equivalente, cuyo nombre debe reflejar la vocación de sus acciones, es decir, lo administrativo. Las áreas son las de personal o recursos humanos; la de recursos materiales, que engloba las funciones de compras o adquisiciones; almacenes e inventarios. El restante grupo, se conoce genéricamente como el de Servicios Generales e Intendencia. Aquí se prestan todos los servicios que excluyen al personal, recursos materiales y financieros, como son: talleres, vehículos, mantenimiento, correspondencia y archivo, mantenimiento y refacciones del parque vehicular, que son los camiones de basura, equipo de construcción y mantenimiento de obras públicas; patrullas, transportes al servicio de la administración y otros. En el caso del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal señala en su Art. 86 que "para el ejercicio de sus atribuciones y responsabilidades ejecutivas, el Ayuntamiento se auxiliará con las dependencias y entidades de la administración pública municipal, que en cada caso acuerde el cabildo a propuesta del presidente municipal, las que estarán subordinadas a este servidor público." Asimismo, se establece en ésta misma Ley que por lo menos se contará con la Secretaría del Ayuntamiento y la Tesorería Municipal para el despacho de los diversos asuntos de la administración municipal. (Gomez,2004).
Las dependencias y entidades de la administración pública municipal, tales como organismos públicos descentralizados, empresas de participación mayoritaria y fideicomisos, ejercerán las funciones propias de su competencia previstas en la Ley Orgánica Municipal o en los reglamentos o acuerdos expedidos por los Ayuntamientos. En los reglamentos o acuerdos se establecen las estructuras de organización de las unidades administrativas de los Ayuntamientos, en función de las características socioeconómicas de los respectivos municipios, de su capacidad económica y de los requerimientos de la comunidad (Art. 89 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México). Cabe señalar que las dependencias y entidades de la administración pública municipal debe conducir sus acciones con base en los programas anuales que establezca el Ayuntamiento para el logro de los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal.
GOBIERNO ELECTRONICO
Los gobiernos locales se encuentran hoy ante el desafío de responder a nuevas demandas, tanto de ciudadanos como de otros ámbitos y niveles de gobierno y control, como así también con el requerimiento de convertir los municipios en lugares donde valga la pena vivir, donde se pueda vivir mejor, con mejor calidad de vida, en un entorno que facilite y posibilite el desarrollo humano. Las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones (TICs) plantean retos, pero también oportunidades para el sector público para alcanzar estos objetivos. Brindan alternativas que permiten mejorar la provisión de servicios y crear servicios nuevos, tener más opciones dentro de los mismos servicios, u opciones más personalizadas. Permiten una mayor rendición de cuentas y facilitan la comunicación y la posibilidad de poner en valor las distintas voces que componen una sociedad. Para los gobiernos locales, las TICs ofrecen la gran ventaja de ayudar a mejorar el desempeño de la organización y poder brindar más y mejores servicios mediante el logro de eficiencia, agilidad, efectividad y transparencia. Por supuesto, no se trata sólo de incorporar nuevas tecnologías, sino que esta dinámica implica un cambio fundamental en la forma de hacer las cosas, repensando incluso la misma finalidad de muchas acciones y valorizando el conocimiento de la organización y de su gente.
La incorporación generalizada de las TICs y a partir de ella, la incursión cada vez más frecuente y sistemática de los municipios en la lógica del gobierno digital como una estrategia de mejora y cambio, exigen una transformación profunda en las rutinas tanto desde dentro de los gobiernos como en la forma de relacionarse con los ciudadanos, destinatarios finales de toda la acción pública estatal.
Más allá de los procesos reformistas practicados en nuestro país y de los rediseños administrativos que en algunos casos implicaron, nuestras organizaciones estatales todavía están muy atadas al peso de lo normativo y a la racionalidad burocrática, con una secuencia de flujo vertical de información y jerarquía, con prácticas aún apegadas a una tradición formalista, con una división estricta y compartimentada del trabajo, y todavía organizadas bajo un modelo que responde más al de producción en masa de la era industrialista, que a las posibilidades que brinda la flexibilidad tecnológica. A medida que la administración pública se ha ido desarrollando, sus procesos, estructuras y controles se han vuelto cada vez más numerosos, complejos y elaborados. En nuestro país, las distintas capas geológicas de descentralizaciones y nuevas centralidades implementadas con suerte diversa en las últimas décadas, han cristalizado en un aparato estatal que en todos sus niveles es heterogéneo y con tendencias internas a veces contradictorias entre sí. No obstante, de un tiempo a esta parte y propulsados por la exigencia ciudadana, los gobiernos están realizando un camino progresivo hacia un mejor trabajo, más eficiente e inteligente, menos autorreferente y más orientado a la gente, menos formalista y más efectivo, a través de las distintas agencias gubernamentales. Es en este marco y al interior de estos procesos donde evoluciona la inserción de las TICs en las organizaciones estatales.
Conclusión
La gobernanza se concibe de distintas maneras en cuanto a sus prácticas. Algunos consideran la gobernanza partiendo del análisis de las acciones públicas llevadas a cabo por un gobierno, otros proponen una visión más amplia tomando en cuenta la relación entre el interés de los gobernantes y los gobernados. En este sentido, la aparición, el uso y la interpretación del concepto de gobernanza requieren un análisis más profundo. Contribuir a ello, es el propósito de este artículo. El nuevo concepto de gobernanza se ha venido precisando con el tiempo pero suscita todavía una cierta desconfianza por parte de las ciencias sociales y políticas y un debate conceptual muy amplio. La gobernanza de un lado se presenta como un nuevo motor de la regulación política, social y económica del nivel local al nivel global, una herramienta de renovación del espacio político y de los fundamentos democráticos de nuestras sociedades. De otro lado, se ha puesto en evidencia los efectos perversos de la gobernanza. En efecto, la evaluación del Estado está reducida a la cuestión de la gestión técnica de los recursos públicos y en este sentido abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión política, con lo que finalmente puede terminar justificando las reformas neoliberales en el ámbito político, económico y social.(Cano,2001).
La propuesta principal de este ensayo es fomentar el desarrollo regional mediante buenas prácticas de gobierno enfocadas en conocer las necesidades de cada región y comunidad para lograr influir positivamente de manera determinante en su bienestar. La base de mi propuesta es la atención personalizada mediante un análisis en el cual participen todos los individuos miembros del grupo social, en donde se identifiquen las obras prioritarias y las necesidades básicas de la región las cuales luego serán gestionadas por el organismo correspondiente dentro del Gobierno.
Aportación personal
Después de la caída del muro de Berlin y la desaparición del régimen soviético, se produjo un cambio profundo en muchas de las regiones del mundo, la democracia se colocó en el centro de las preocupaciones internacionales a tal grado que las instituciones financieras de ayuda internacional establecen nuevas condiciones para el financiamiento de las naciones, muchas de ellas fundamentadas en la existencia de la democracia y gobernabilidad en un Estado para ser sujeto de crédito.
Sin embargo existen muchos conceptos diferentes y formas de entender el buen gobierno o gobernanza, y en Latinoamérica parece un concepto relativamente nuevo, después de medio siglo seguir la influencia de E.U.A. y Europa respecto al manejo de sus sistemas económicos, la conclusión es que no se ha generado mayor bienestar, esto a pesar de que los parámetros macroeconómicos se mantienen estables durante periodos prolongados no redunda en mejores condiciones de vida para los ciudadanos.
Por ello en diversas regiones de América incluyendo México, cada vez más voces piden el establecimiento de Gobiernos con mayor sentido social, los nacionalistas, como se les conoce en muchos lados han crecido enormemente en popularidad e influencia y amenazan con tomar por la vía democrática los Gobiernos más importantes del área como ya sucedió en Brasil y Argentina, ante la desilusión del sistema neoliberalista a ultranza. En mi opinión es saludable que los Estados recobren conciencia de su responsabilidad social y su papel en el desarrollo del ciudadano sin embargo esas visiones de País que parecen resurgir de la primera mitad del siglo pasado deberán aprender a convivir en el mundo actual completamente globalizado.
Referencias
Abardía,A. (2004).Desarrollo regional, reflexiones para la gestión de territorios. Obtenido el 19 de Febrero de 2018 de: http://www.alternativasycapacidades.org/sites/default/files/publicacion_file/CDR_desarrolloRegional_20081203.pdf
Cano, B. (2001). “Causas de ingobernabilidad”. En EVG, Marco conceptual y analítico. Curso virtual.
Gómez, C. (2004). La Gobernabilidad como concepto. Hacia un entendimiento democrático. PNUD: 2004.
Mayorga, F.(2004) Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina. Obtenido el 18 de Febrero de 2018 de: http://www.institut-gouvernance.org/docs/ficha-gobernabilida.pdf
El sentido del concepto de gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los últimos treinta años en la escena mundial. En efecto, la globalización, los avances tecnológicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel político de la sociedad civil han provocado una crisis del modelo tradicional del Estado. De un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública; de otro lado, tiene que interactuar con nuevos actores públicos y privados, nacionales e internacionales. También el marco de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo escenario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cada vez más frecuente cualificar la acción de un gobierno y el manejo de la gestión pública mediante el término gobernanza. Este mismo término no sólo se refiere a la acción y efecto de gobernar sino también al arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Este nuevo concepto en su definición más neutral, tomará en cuenta el funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados, es decir, la sociedad civil y las empresas.
Palabras clave: gobernanza, Estado y desarrollo.
Introducción
El análisis del término gobernanza puede servir de base para generar un marco conceptual relativo a las transformaciones del Estado en la actualidad. Debemos apuntar, sin embargo, que dicho término está lejos tener un significado único y aceptado por todos. Ello no obstante, puede identificarse en algunas de sus significaciones (diríamos que las dominantes en el ámbito académico) una serie de implicaciones que se refieren a procesos de cambio en el Estado y su entorno, lo cual ha abierto debates teórico-conceptuales que también afectan a nociones tradicionales del derecho público. Dicho lo anterior, partiremos de una distinción entre la dimensión doméstica o interna del concepto de gobernanza, y la dimensión internacional o global del referido término, en el entendido de que en el presente trabajo nos ocuparemos de la primera dimensión. Sin embargo, debemos tener presente que la revisión de las dos dimensiones es lo que ha de permitir reconocer de manera integral algunas de las transformaciones que experimenta el Estado en la era de la llamada globalización. Gobernanza es un concepto que en su connotación actual es producto del debate académico sobre las transformaciones del Estado, así como del discurso analítico y prescriptivo de diversos organismos y agencias internacionales. Al lado de otros conceptos como gobernabilidad y nueva gestión pública, es manifestación de una serie de cambios que han ocurrido tanto a nivel de concepción teórica como de realidad empírica acerca de lo que el Estado es, y de lo que debiera ser. Como observa Aguilar, gobernabilidad, gobernanza (y, nosotros añadimos, la nueva gestión pública) son conceptos de alguna manera “emparentados”, o articulados alrededor de la misma problemática (la del gobierno o dirección de la sociedad), si bien hacen referencia a distintas interrogantes y realidades. Incluso puede afirmarse que en cierta forma, el debate sobre el concepto de gobernabilidad, con la connotación general que se le dio en la ciencia política a partir de finales de los años setenta del siglo XX, anunció el surgimiento del concepto de gobernanza, en su significación actual.
Las discusiones en torno al desarrollo local ponen de relieve aspectos relacionados con los retos que encara la planificación de los territorios en México. No obstante los distintos significados que se le han otorgado a aquél, contribuciones recientes coinciden en que el desarrollo local se refiere a un proceso de concertación entre distintos tipos de actores vinculados a un territorio que se orienta a mejorar de manera sistemática y permanente la calidad de vida de sus habitantes . Cumplir dicho propósito exige establecer mecanismos institucionales favorables a la construcción de consensos y, en consecuencia, al diseño de políticas públicas. Asuntos, estos últimos, de gran trascendencia en la puesta en marcha de los procesos regionales de desarrollo. De hecho, lo público no puede entenderse como un atributo que oculte la diferencia bajo la máscara de un supuesto interés general predeterminado –sea éste de carácter nacional o regional–; por el contrario, lo público –y con ello las políticas públicas no se definen de una vez y para siempre– se estructura continuamente a través de las interacciones sociales entre actores con intereses diversos que habitan territorios específicos o cuya actividad se vincula a éstos. Desde esta perspectiva, las políticas públicas para el desarrollo regional son una expresión y a la vez un instrumento de la planificación territorial y requieren, por lo tanto, de mecanismos institucionales adecuados para su construcción. En relación con dichos mecanismos, diversos autores han opinado acerca de los aspectos que influyen en su establecimiento. Estos aspectos señalan a la concertación estratégica entre actores públicos y privados como uno de los temas fundamentales de la discusión acerca de los mecanismos institucionales que requiere el diseño de políticas públicas en la planificación territorial. Este es el contexto en el que resulta pertinente considerar el debate en torno a las redes de políticas públicas lo cual establece que el espacio más importante de cooperación Estado-Sociedad son las redes de actores públicos privados que se observan en niveles específicos o sectores de las políticas. El surgimiento y la importancia creciente de las redes de políticas constituyen uno de los rasgos singulares en la forma moderna de gobernar En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible, y la interacción en el interior de la red puede producir el consenso necesario para facilitar la formación de una política, [de manera] que en el momento de su aplicación encuentre menos resistencias.(Abardia,2004)
Desarrollo
Diversos autores plantean una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional y relacional. Así la gobernabilidad debe ser entendida como un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político estado/gobierno para responderlas de manera legítima y eficaz. Ello permite superar una lectura dicotómica (gobernabilidad versus ingobernabilidad) y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una serie de ‘acuerdos básicos entre las élites dirigentes en torno a tres ámbitos principales el nivel de la cultura política el nivel de las reglas e instituciones del juego político y acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas. El énfasis en las élites comparte el criterio de la relevancia de los “actores estratégicos”, admitido por la mayoría de los estudiosos del tema, y es entendido como una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad. Retomaremos estos puntos cuando esbocemos su idea de “paradigma de gobernabilidad”; por lo pronto veamos cómo construye el objeto de estudio al que refiere la noción de gobernabilidad, definida líneas arriba. Arriba a esta definición después de una digresión acerca de las similitudes y diferencias entre gobernabilidad (governability) y gobernanza/gobernación (governance), formulando una hipótesis muy sugerente para explicar por qué en el pensamiento latinoamericano se prestó más atención a los temas de gobernabilidad que a los de gobernanza. Durante mucho tiempo prevaleció una lectura diacrónica/histórica, y la cuestión del Estado tuvo más importancia que los problemas referidos al ejercicio de gobierno. “La ciencia política latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, ‘menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones’”, o, como se señaló refiriéndose al pensamiento de la izquierda latinoamericana, se privilegiaba la elaboración de una estrategia de poder y no se planteaba una estrategia de orden. Sin embargo, en los últimos años la atención se ha dirigido al examen sobre la manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos, es decir, hacia temas de gobernanza entendida, como la acción y el efecto de gobernar y gobernarse, mientras que la gobernabilidad indagaba acerca de cómo se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. Los problemas no se derivaban sino de aspectos deficitarios o debilidades de las instituciones de la democracia, aparte de los consabidos resabios autoritarios que atentan contra el fortalecimiento de una cultura cívica o la debilidad de las bases económicas y sociales de la democracia que impiden la plena vigencia de derechos ciudadanos. Paulatinamente, el interés se desplazó, complementariamente, hacia las acciones y los efectos de gobernar y se produjo una correlativa ampliación del objeto de estudio al que se refería la noción de gobernabilidad en cierta medida termina incluyendo los temas de gobernanza en el concepto de gobernabilidad: es decir, incluye la acción y el efecto de gobernar en el cómo se gobierna. Curiosamente, considera que el vocablo gobernanza es anticuado. Bajo el criterio de paradigmas de gobernabilidad, relaciona niveles de análisis cultura política, instituciones y políticas públicas y campos de acción gubernamental (campo político, económico y social) que pueden tener una articulación adecuada si se sustentan en “una serie de acuerdos básicos entre las élites dirigentes y una mayoría significativa de la población que adoptan un carácter institucional, reduciendo la incertidumbre y proporcionando legitimidad a las acciones de gobierno. La importancia de los acuerdos entre élites dirigentes y una mayoría poblacional está vinculada al protagonismo de los denominados actores estratégicos que analizaremos más adelante. Nos interesa resaltar que la confluencia de niveles y campos y sus diversas intersecciones permiten evaluar la consistencia o el déficit de cada relación y por esa vía analizar las características que presenta la gobernabilidad democrática en cada caso nacional y en relación a los aspectos que son considerados dimensiones clave: legitimidad, representatividad y eficiencia/eficacia. La legitimidad es una cualidad de la gobernabilidad; la estabilidad tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia/eficiencia es una propiedad de la gobernabilidad. Así, cuando se aborda la relación entre gobernabilidad y eficacia, la gobernabilidad es pensada como una propiedad de los sistemas políticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Cuando se trata de la relación entre gobernabilidad y legitimidad la atención se refiere al problema de la calidad de la acción gubernamental. Y cuando la relación se establece entre estabilidad y gobernabilidad se apunta a la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo puesto que un sistema es estable cuando tiene capacidad para transformarse a través de su adaptación a los desafíos que provienen de su entorno sintetiza su lectura en la noción de paradigma de gobernabilidad pero también se refiere al modelo de gobernabilidad , aunque éste tendría que ver con situaciones particulares (en determinada sociedad y en una etapa precisa) que se expresan en una articulación específica de respuestas institucionalizadas a los problemas de gobierno. En otros términos, los sistemas políticos adoptan determinado modelo de gobernabilidad de acuerdo con las exigencias de un entorno cambiante. Al ingresar esta relación en una fase crítica, los sistemas están compelidos a articular un nuevo modelo de gobernabilidad. Veamos desde una perspectiva más elaborada la noción de modelo de gobernabilidad. También se define la gobernabilidad como un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. Es decir, la gobernabilidad es postulada como una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, no de sus gobiernos; son los sistema sociales los que son, en determinada medida, gobernables cuando se da esa estructuración sociopolítica mencionada líneas arriba. Para su análisis relaciona tres elementos: a) actores estratégicos, b) reglas, procedimientos o fórmulas, y c) conflictos entre actores estratégicos. Un modelo de gobernabilidad se define por la composición de actores estratégicos y sus prácticas, por el tipo de reglas e instituciones (formales e informales) y su grado de prevalencia, y por el grado de conflicto susceptible de ser procesado bajo las reglas y procedimientos en vigencia. Nos interesa poner de relieve el vínculo entre actores, reglas y conflictos puesto que en las formulaciones normativas se prescinde de la conflictividad o se la sustituye por déficit o anomia, es decir, a partir de carencias. propone un acercamiento similar que es mencionado e incluido en su compilación. También se define la gobernabilidad como el grado en el cual el sistema político se institucionaliza, y la institucionalización, como el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad: A partir de interrogarse respecto a quiénes deben otorgar validez a los procedimientos y organizaciones, apunta a los llamados actores estratégicos, a aquéllos que son “capaces de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público” mediante el uso de recursos de poder. Identifica a los siguientes actores estratégicos típicos en América Latina: el gobierno, el ejército, la burocracia y las empresas estatales (Estado), las asociaciones empresariales los sindicatos de trabajadores, organizaciones campesinas, la Iglesia y otros grupos de interés y los partidos políticos. Estos actores se relacionan mediante determinados procedimientos que se definen como fórmulas; de esa manera específica la definición de gobernabilidad como el grado en que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas. Es decir, presta atención a los actores estratégicos y los recursos de poder que utilizan y se define a los actores estratégicos como todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos. Por su parte, los actores estratégicos se definen por las reglas y procedimientos —formales e informales— que configuran un régimen político puesto que éstas determinan cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad al establecer un determinado tipo de relaciones entre el poder político y las esferas económica y social. La gobernabilidad, así, implica la conformación de una matriz institucional que expresa la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico y que cuando es incapaz de procesar el conflicto entre actores ingresa en una situación de crisis que exige no solamente una modificación de reglas o procedimientos sino de la propia matriz institucional. Por ello, el concepto de gobernabilidad asume el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas (instituciones) llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopolítico dados. Finalmente, consideramos otra perspectiva más amplia en la que la noción de gobernabilidad está referida a la capacidad política de una sociedad y debe ser vista como una construcción de la política; la gobernabilidad democrática, por su parte, se refiere a la construcción de un orden institucional plural, conflictivo y abierto” que implique una capacidad mínima de gestión eficaz y eficiente y de autoridad que tendría que tener el poder ejecutivo frente a los otros poderes y la sociedad misma. Y luego establece una sugerente relación entre gobernabilidad, competitividad e integración social, es decir, entre estado, mercado y sociedad civil, rescatando también la noción de actores estratégicos en conflicto, con la diferencia de que el conflicto supone una disputa entre los distintos actores por la dirección cultural de la gobernabilidad, la competitividad y la integración social que se refuerzan entre ellos e interactúan sinérgicamente en sentido positivo o negativo. Además, la mención de la dirección cultural recupera la noción de acción hegemónica, ausente de los análisis de gobernabilidad centrados en los aspectos institucionales, que permite entender los conflictos como disputa de poder entre actores que tienen proyecto o visión de totalidad, es decir, proyecto nacional.
(Mayorga,2004)
INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Existen múltiples formas de organización reconocidas legalmente que tienen intervención directa en los programas de gobierno o bien que se constituyen como instancias de la sociedad con capacidad de interlocución. Entre las primeras tenemos, adicionales a las autoridades auxiliares: • Comité Ciudadano de Control y Vigilancia. Este se constituye con tres ciudadanos electos democráticamente, mediante asamblea de los ciudadanos que son beneficiarios de una obra de carácter estatal o municipal. Sus funciones están orientadas a la supervisión de la obra pública, mediante la inspección e información a los vecinos de los avances de la misma, buscando se garantice el cumplimiento de ésta de acuerdo a las características establecidas previamente.
• Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal. Es una instancia de consulta para la formulación, control y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal, integrada por ciudadanos de los sectores público, social y privado.
• Consejos Consultivos. Representan formas de participación especializada orientadas a las tareas de definición y evaluación de políticas específicas para el desarrollo de un sector. El Ayuntamiento puede integrar el Consejo Municipal de Protección Civil, el Consejo de Desarrollo Municipal y el Consejo Municipal de Participación Social.
Consejos de Participación Ciudadana. Se constituyen como órganos de comunicación y colaboración entre los habitantes de una localidad y las autoridades municipales reunidos con el propósito de apoyar la gestión y ejecución de los planes y programas municipales. Dentro de las segundas encontramos un conjunto muy diverso de organizaciones que tienen propósitos muy específicos sobre una actividad de carácter social, económico o político, tales como:
• Asociación de padres de familia.
• Organizaciones ejidales.
• Asociaciones civiles.
• Asociaciones de productores.
• Cámaras de comercio e industria.
• Instituciones de asistencia privada.
• Agrupaciones políticas.
MECANISMOS DE CONSULTA
Existen diversos mecanismos que la ley establece para que los gobiernos municipales puedan comunicarse con la ciudadanía, conocer las necesidades de una población y recoger las demandas populares. Podemos mencionar las siguientes:
• Audiencia Pública. Es un espacio en el que los ciudadanos pueden solicitar a las autoridades competentes para ser escuchados en sus demandas y peticiones en torno a los problemas generales que aquejan a una comunidad.
• Consulta Ciudadana. Mecanismo por el cual se toma la opinión de la ciudadanía sobre un asunto particular del desarrollo municipal que es de interés colectivo. Puede tomar la modalidad de consulta pública, mediante la cual se resuelve un asunto de interés colectivo, o de consulta popular, que tiene la finalidad de tomar el parecer del ciudadano sobre un asunto relativo a la planeación municipal.
• Foro de Consulta Popular. Es una instancia para analizar y proponer medidas de solución sobre los problemas de desarrollo municipal, en el que se convoca de manera abierta a la ciudadanía y a las organizaciones sociales.
• Referéndum. Es el mecanismo político por el cual la ciudadanía participa en la toma de decisiones sobre modificaciones a la Constitución Política o a las leyes del Estado de México.
Para el cumplimiento de las atribuciones asignadas al ámbito municipal, la administración pública municipal debe disponer de un aparato administrativo dotado de recursos técnicos, humanos, financieros y materiales para hacer frente a la creciente demanda de obras, servicios públicos y de asistencia social, así como un eficiente promotor del desarrollo económico. Para tal efecto, el Presidente Municipal para ejecutar las disposiciones del Ayuntamiento y cumplir con lo establecido en la legislación, cuenta con el apoyo de diferentes unidades administrativas, las cuales varían de acuerdo al tamaño y necesidades del Municipio. La organización municipal es la actividad que realiza el Ayuntamiento como entidad pública en su respectivo ámbito de competencia, para dividir el trabajo y delegar responsabilidades entre el personal con que cuenta el gobierno municipal para alcanzar sus objetivos. Organizar implica tener claramente definidas las funciones y el ámbito de competencia donde deben ejercerse, así como los objetivos que persigue el Ayuntamiento y los recursos con los que cuenta para alcanzarlos y determinar cómo deben agruparse las personas y las funciones. El primer paso es revisar las atribuciones que las leyes otorgan a los Ayuntamientos, para determinar las estructuras obligatorias y las que habrá que crear, considerando: las necesidades de la población a satisfacer; los recursos humanos, económicos, técnicos y materiales disponibles; y el tiempo estimado para cumplir con los objetivos especificados en los programas de trabajo del Ayuntamiento. Cada una de las áreas que se agreguen a la estructura de organización y el número de personas que la integren, deberán estar debidamente justificadas, cumplir con una función y tener claras responsabilidades; por lo mismo a cada puesto y cada persona se le deberá asignar su posición y ámbito de competencia dentro de la estructura de organización del Ayuntamiento. Si se considera a la administración pública municipal como un sistema dotado de funciones expresas en leyes y reglamentos y estructurada conforme a tres grandes subsistemas, tendríamos que se les puede dividir en áreas de regulación o normativas; áreas de operación o sustantivas y áreas adjetivas o de apoyo, sea éste técnico o administrativo. Las áreas de regulación son aquéllas que norman y dirigen, señalan las directrices y las políticas, así como las encargadas de las funciones de autoridad y ejecutiva. En el caso de la administración municipal, este grupo comprende al propio Ayuntamiento y la Presidencia Municipal, así como los apoyos directos a éstos órganos ejecutivos: la secretaría particular, la jefatura o unidad de comunicación social y prensa; relaciones públicas y algunos órganos de colaboración ciudadana, así como en algunos casos, las unidades de planeación, informática y contraloría interna, entre otras. Las áreas sustantivas o de operación son todas aquéllas cuyas funciones que permiten atender toda la gama de actividades que deben realizarse para cumplir los objetivos institucionales de la administración pública municipal. Este es un campo muy vasto de atribuciones, de acuerdo al tamaño e importancia del municipio de que se trata. La Secretaría del Ayuntamiento y la Tesorería son órganos típicos de cualquier administración, sin importar su tamaño. El tercer grupo de órganos administrativos lo constituyen las áreas de apoyo, técnico o administrativo que por definición son aquellas cuyas tareas son de dotar a las unidades administrativas de los servicios o recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. En este rubro se encuentran por lo menos tres grupos de dependencias, en general reunidos en la Oficialía Mayor o su equivalente, cuyo nombre debe reflejar la vocación de sus acciones, es decir, lo administrativo. Las áreas son las de personal o recursos humanos; la de recursos materiales, que engloba las funciones de compras o adquisiciones; almacenes e inventarios. El restante grupo, se conoce genéricamente como el de Servicios Generales e Intendencia. Aquí se prestan todos los servicios que excluyen al personal, recursos materiales y financieros, como son: talleres, vehículos, mantenimiento, correspondencia y archivo, mantenimiento y refacciones del parque vehicular, que son los camiones de basura, equipo de construcción y mantenimiento de obras públicas; patrullas, transportes al servicio de la administración y otros. En el caso del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal señala en su Art. 86 que "para el ejercicio de sus atribuciones y responsabilidades ejecutivas, el Ayuntamiento se auxiliará con las dependencias y entidades de la administración pública municipal, que en cada caso acuerde el cabildo a propuesta del presidente municipal, las que estarán subordinadas a este servidor público." Asimismo, se establece en ésta misma Ley que por lo menos se contará con la Secretaría del Ayuntamiento y la Tesorería Municipal para el despacho de los diversos asuntos de la administración municipal. (Gomez,2004).
Las dependencias y entidades de la administración pública municipal, tales como organismos públicos descentralizados, empresas de participación mayoritaria y fideicomisos, ejercerán las funciones propias de su competencia previstas en la Ley Orgánica Municipal o en los reglamentos o acuerdos expedidos por los Ayuntamientos. En los reglamentos o acuerdos se establecen las estructuras de organización de las unidades administrativas de los Ayuntamientos, en función de las características socioeconómicas de los respectivos municipios, de su capacidad económica y de los requerimientos de la comunidad (Art. 89 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México). Cabe señalar que las dependencias y entidades de la administración pública municipal debe conducir sus acciones con base en los programas anuales que establezca el Ayuntamiento para el logro de los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal.
GOBIERNO ELECTRONICO
Los gobiernos locales se encuentran hoy ante el desafío de responder a nuevas demandas, tanto de ciudadanos como de otros ámbitos y niveles de gobierno y control, como así también con el requerimiento de convertir los municipios en lugares donde valga la pena vivir, donde se pueda vivir mejor, con mejor calidad de vida, en un entorno que facilite y posibilite el desarrollo humano. Las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones (TICs) plantean retos, pero también oportunidades para el sector público para alcanzar estos objetivos. Brindan alternativas que permiten mejorar la provisión de servicios y crear servicios nuevos, tener más opciones dentro de los mismos servicios, u opciones más personalizadas. Permiten una mayor rendición de cuentas y facilitan la comunicación y la posibilidad de poner en valor las distintas voces que componen una sociedad. Para los gobiernos locales, las TICs ofrecen la gran ventaja de ayudar a mejorar el desempeño de la organización y poder brindar más y mejores servicios mediante el logro de eficiencia, agilidad, efectividad y transparencia. Por supuesto, no se trata sólo de incorporar nuevas tecnologías, sino que esta dinámica implica un cambio fundamental en la forma de hacer las cosas, repensando incluso la misma finalidad de muchas acciones y valorizando el conocimiento de la organización y de su gente.
La incorporación generalizada de las TICs y a partir de ella, la incursión cada vez más frecuente y sistemática de los municipios en la lógica del gobierno digital como una estrategia de mejora y cambio, exigen una transformación profunda en las rutinas tanto desde dentro de los gobiernos como en la forma de relacionarse con los ciudadanos, destinatarios finales de toda la acción pública estatal.
Más allá de los procesos reformistas practicados en nuestro país y de los rediseños administrativos que en algunos casos implicaron, nuestras organizaciones estatales todavía están muy atadas al peso de lo normativo y a la racionalidad burocrática, con una secuencia de flujo vertical de información y jerarquía, con prácticas aún apegadas a una tradición formalista, con una división estricta y compartimentada del trabajo, y todavía organizadas bajo un modelo que responde más al de producción en masa de la era industrialista, que a las posibilidades que brinda la flexibilidad tecnológica. A medida que la administración pública se ha ido desarrollando, sus procesos, estructuras y controles se han vuelto cada vez más numerosos, complejos y elaborados. En nuestro país, las distintas capas geológicas de descentralizaciones y nuevas centralidades implementadas con suerte diversa en las últimas décadas, han cristalizado en un aparato estatal que en todos sus niveles es heterogéneo y con tendencias internas a veces contradictorias entre sí. No obstante, de un tiempo a esta parte y propulsados por la exigencia ciudadana, los gobiernos están realizando un camino progresivo hacia un mejor trabajo, más eficiente e inteligente, menos autorreferente y más orientado a la gente, menos formalista y más efectivo, a través de las distintas agencias gubernamentales. Es en este marco y al interior de estos procesos donde evoluciona la inserción de las TICs en las organizaciones estatales.
Conclusión
La gobernanza se concibe de distintas maneras en cuanto a sus prácticas. Algunos consideran la gobernanza partiendo del análisis de las acciones públicas llevadas a cabo por un gobierno, otros proponen una visión más amplia tomando en cuenta la relación entre el interés de los gobernantes y los gobernados. En este sentido, la aparición, el uso y la interpretación del concepto de gobernanza requieren un análisis más profundo. Contribuir a ello, es el propósito de este artículo. El nuevo concepto de gobernanza se ha venido precisando con el tiempo pero suscita todavía una cierta desconfianza por parte de las ciencias sociales y políticas y un debate conceptual muy amplio. La gobernanza de un lado se presenta como un nuevo motor de la regulación política, social y económica del nivel local al nivel global, una herramienta de renovación del espacio político y de los fundamentos democráticos de nuestras sociedades. De otro lado, se ha puesto en evidencia los efectos perversos de la gobernanza. En efecto, la evaluación del Estado está reducida a la cuestión de la gestión técnica de los recursos públicos y en este sentido abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión política, con lo que finalmente puede terminar justificando las reformas neoliberales en el ámbito político, económico y social.(Cano,2001).
La propuesta principal de este ensayo es fomentar el desarrollo regional mediante buenas prácticas de gobierno enfocadas en conocer las necesidades de cada región y comunidad para lograr influir positivamente de manera determinante en su bienestar. La base de mi propuesta es la atención personalizada mediante un análisis en el cual participen todos los individuos miembros del grupo social, en donde se identifiquen las obras prioritarias y las necesidades básicas de la región las cuales luego serán gestionadas por el organismo correspondiente dentro del Gobierno.
Aportación personal
Después de la caída del muro de Berlin y la desaparición del régimen soviético, se produjo un cambio profundo en muchas de las regiones del mundo, la democracia se colocó en el centro de las preocupaciones internacionales a tal grado que las instituciones financieras de ayuda internacional establecen nuevas condiciones para el financiamiento de las naciones, muchas de ellas fundamentadas en la existencia de la democracia y gobernabilidad en un Estado para ser sujeto de crédito.
Sin embargo existen muchos conceptos diferentes y formas de entender el buen gobierno o gobernanza, y en Latinoamérica parece un concepto relativamente nuevo, después de medio siglo seguir la influencia de E.U.A. y Europa respecto al manejo de sus sistemas económicos, la conclusión es que no se ha generado mayor bienestar, esto a pesar de que los parámetros macroeconómicos se mantienen estables durante periodos prolongados no redunda en mejores condiciones de vida para los ciudadanos.
Por ello en diversas regiones de América incluyendo México, cada vez más voces piden el establecimiento de Gobiernos con mayor sentido social, los nacionalistas, como se les conoce en muchos lados han crecido enormemente en popularidad e influencia y amenazan con tomar por la vía democrática los Gobiernos más importantes del área como ya sucedió en Brasil y Argentina, ante la desilusión del sistema neoliberalista a ultranza. En mi opinión es saludable que los Estados recobren conciencia de su responsabilidad social y su papel en el desarrollo del ciudadano sin embargo esas visiones de País que parecen resurgir de la primera mitad del siglo pasado deberán aprender a convivir en el mundo actual completamente globalizado.
Referencias
Abardía,A. (2004).Desarrollo regional, reflexiones para la gestión de territorios. Obtenido el 19 de Febrero de 2018 de: http://www.alternativasycapacidades.org/sites/default/files/publicacion_file/CDR_desarrolloRegional_20081203.pdf
Cano, B. (2001). “Causas de ingobernabilidad”. En EVG, Marco conceptual y analítico. Curso virtual.
Gómez, C. (2004). La Gobernabilidad como concepto. Hacia un entendimiento democrático. PNUD: 2004.
Mayorga, F.(2004) Gobernabilidad y Gobernanza en América Latina. Obtenido el 18 de Febrero de 2018 de: http://www.institut-gouvernance.org/docs/ficha-gobernabilida.pdf
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