Ensayo sobre el papel del federalismo fiscal mexicano en el municipio

Resumen (Abstract)

Desde 1917 México adoptó el régimen federalista como forma de organización interna, como reconocimiento al reclamo histórico de las distintas regiones del País que pedían autonomía en sus decisiones de Gobierno. Para ello se establecieron reglamentaciones muy complejas para recaudar y distribuir los ingresos derivados de la hacienda pública, de tal forma que no existiera yuxtaposición ni vacíos entre los diversos impuestos cobrados entre la Federación, las entidades y los municipios. Aunque el artículo 115 de la Constitución mexicana reconoce al municipio como forma de organización primaria entre las comunidades y es obligación del Gobierno central que cuente con los recursos necesarios para su funcionamiento, la gran mayoría de ellos distan mucho de ser independientes desde el punto de vista fiscal, y por el contrario, en gran medida deben su funcionamiento a las participaciones estatales y federales. Por ello el reclamo generalizado es modificar la normativa vigente para que se proporcione los recursos suficientes para cumplir sus labores fundamentales, sobre todo las relacionadas con la seguridad y la adecuada distribución de los servicios públicos, en el presente ensayo mencionó las característisticas fundamentales de la hacienda pública municipal y las modificaciones que se han realizado a lo largo de los años para cumplir con el pacto federal.     Palabras clave: federalismo, hacienda municipal , constitución.

Introducción

El federalismo es una institución política y jurídica que en el ámbito del Estado es una de las tres formas conocidas de organización intergubernamental e integración de los diversos órdenes de gobierno. Otras son los estados unitarios y las confederaciones de estados. En los primeros la estructura política es indivisible y los órdenes locales no pueden tener leyes ni gobiernos propios, como en Chile. El extremo contrario se da en las confederaciones, muy populares en los siglos XVIII y XIX, las cuales surgían para fines específicos ele carácter militar o económico, como es el caso ele la Confederación ele Estados Independientes (CEI), cuyos 12 miembros son estados independientes y soberanos; no surge un nuevo Estado, ni hay "unidad nacional " . En cambio, en el federalismo sí surge un nuevo Estado que abarca el territorio ele todos los estados que integran la federación, los cuales mantienen su propia soberanía, con división ele poderes propia. En el federalismo se comparten soberanías, con el objetivo último de la unidad nacional, por medio de la integración de los gobiernos locales y de las regiones; es la mejor fórmula para consolidar nacionalmente la diversidad cultural, histórica, geográfica e incluso étnica de países tan grandes como México. El federalismo es un remedio político para males políticos, es signo ele debilidad de las diferencias y de fortaleza de los intereses comunes. En suma, el federalismo es la vía para descentralizar lo excesivamente centralizado. Aunque en el mundo los estados unitarios son mayoría, el federalismo como sistema de gobierno ha sido adoptado por estados con amplio territorio, como Rusia , Estados Unidos, Canadá, México, Venezuela, Brasil y Argentina, ocupando más de la mitad de la superficie de la Tierra. Aunque sólo existen 16 naciones federales -formalmente hablando en un mundo de cientos de países, la discusión sobre el federalismo ha imbuido los organismos políticos de Occidente y su efecto se ha dejado sentir en todos los aspectos, tanto administrativos como económicos o institucionales; también en los problemas fiscales (es decir, de ingresos y gastos, presupuesto, deuda y administración pública) , de tal modo que la permanente discusión sobre centralización y descentralización tanto económica como política y administrativa- no nada más es privativa de los estados federales, sino que se ha ampliado a todas las naciones, cualquiera que sea su estructura . (Pliego,2010) Algunas de las características de los regímenes federales son las siguientes: 1) División territorial: cada orden de gobierno mantiene su soberanía, preservando su derecho a separarse de la federación. 2) Participación de los estados miembros en las decisiones de ámbito federal. 3) Tanto la soberanía política como los derechos y las obligaciones se dividen entre los diferentes órdenes de gobierno. 4) Las competencias de las entidades integrantes ele la federación se establecen por escrito en la Constitución y sólo pueden modificarse con enmiendas a ésta. 5) Determinadas competencias se descentralizan del orden central para transferirlas a los órdenes de gobierno estatal y municipal. 6) Los estados tienen competencias exclusivas, que no están sometidas al control del orden central. Esto es, que cada orden conserva su autonomía, en tanto que los asuntos de interés común se dejan al poder central. De esta manera, la importancia del federalismo radica en la habilidad para lograr la conjunción y el equilibrio entre la existencia de un gobierno federal o central y la autonomía de los estados federados. Estos dos niveles políticos establecen acuerdos para distribuirse las diversas funciones y competencias Las políticas y responsabilidades del orden federal tienen jurisdicción sobre todo el territorio del país y a él se someten sus residentes, como sucede con la política monetaria o la seguridad nacional. Pero en todas las demás los estados conservan su soberanía y una autonomía administrativa en ciertas materias de su competencia, como en la política fiscal, basada en dos principios: la existencia de una estructura de gobierno propio y de asuntos o facultades de competencia exclusiva. En el primer caso significa que poseen órganos legislativos y ejecutivos elegidos por sus habitantes y la capacidad de auto organizarse, tener su constitución y órganos de gobierno propios. En el segundo, que en el ámbito constitucional la distribución de facultades es lo suficientemente amplia para preservar los intereses locales, con la única limitante del interés común de la federación. En virtud de que el federalismo político no implica forzosamente el federalismo económico, es necesario y posible empatar una distribución de competencias que posibilite una eficaz política económica que elimine los obstáculos antieconómicos. En la distribución de competencias, destacan las materias mixtas, las cuales no son exclusivas de ninguno de los órdenes de gobierno, al coexistir la competencia federal y la de los estados, pero con diferentes responsabilidades. El nivel federal conserva competencia sobre aspectos básicos, como la normatividad, y deja al ámbito estatal su desarrollo e instrumentación. El sistema adoptado en México es el mixto, en el cual el Estado federal cuenta con una administración propia desconcentrada, como sucede en Estados Unidos y Rusia, y existen además administraciones estatales que se coordinan, mediante convenios de colaboración con la administración federal, para asuntos de interés general, como el gasto social. (Colmenares, 1987)

Desarrollo

Dada la coexistencia de soberanías, es necesario precisar que la soberanía política es la capacidad suprema, sustantiva e independiente de la comunidad para definir sus metas y organizar sus propias instituciones, políticas e instrumentos para alcanzarla. La soberanía económica es la facultad para ordenar los gastos y los ingresos necesarios para el ejercicio de la soberanía, el funcionamiento de las instituciones y el desarrollo económico y social. La soberanía tributaria es la posibilidad jurídica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se encuentran en la jurisdicción del poder político, que se realizan con las acciones de la administración tributaria. El tributario es un poder irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable (lo que se puede delegar es el ejercicio del mismo). Este poder corresponde a los diferentes órdenes de gobierno de igual categoría institucional (federal, estatal municipal o local) en el ejercicio de sus respectivas competencias, de sus propias soberanías y su autonomía. Por ello es importante el papel de la concurrencia tributaria de las soberanías dentro de la federación. El poder tributario de los estados no proviene de una delegación del nivel federal, sino que es originario; incluso, el estatal precede al federal. Pero este ámbito impone forzosamente limitaciones mutuas al poder tributario de los estados miembros, los cuales se ven obligados a adoptar medidas para evitar la doble o múltiple tributación y los costos negativos de la coexistencia sin coordinación de sistemas tributarios que funcionan en e l mismo espacio y con iguales contribuyentes. El poder tributario estatal en su ámbito y contenido está limitado por la Constitución de la federación y por la propia en el ámbito estatal. Por ello, la coexistencia de poderes fiscales originarios obliga a definir una distribución de competencias en materia de gasto público y de potestades tributarias para las tres funciones básicas: la estabilización económica, la redistribución del ingreso y la asignación de recursos y provisión de bienes, siendo esta última la que pueden realizar los tres órdenes de gobierno y está basada en los fundamentos para descentralizar el gasto público. De ahí los retos del federalismo fiscal: 1)    Definir mecanismos que compensen las diferencias de capacidad tributaria entre los estados miembros de la federación, de tal forma que la prestación de servicios en toda tienda a ser suficiente, así como el gasto social y la inversión pública, sin que los estados menos ricos impongan tributos adicionales a sus ciudadanos. 2) Formular una distribución de responsabilidades en materia del gasto público y de las fuentes de ingresos, de forma tal que las necesidades y el uso de recursos guarden un equilibrio entre los diferentes órdenes de gobierno y se optimice en escala nacional el ejercicio presupuestario, sin incrementar cargas a los contribuyentes. 3) Preservar con eficiencia el uso de los instrumentos de política macroeconómica para impulsar el crecimiento económico y un desarrollo regional equilibrado, con niveles de empleo productivo que respondan a la demanda del mismo y a la satisfacción de las necesidades básicas de la población. En la distribución de competencias en materia de responsabilidades institucional es y prestación de servicios públicos, los tres órdenes de gobierno tienen responsabilidades definidas. Generalmente el orden federal es responsable de la seguridad nacional, de las fuerzas armadas, de la política exterior, de la acuñación de moneda y de la política macroeconómica, como es el caso de las políticas monetaria, de tipo de cambio y de comercio exterior. El orden estatal tiene a su cargo la procuración de justicia, los caminos locales y la asistencia social, aunque casi siempre su papel es ambiguo, correspondiéndole en general la planeación del desarrollo regional, así como las relaciones fiscales directas con los municipios. El orden municipal asume la  prestación de servicios, como el tránsito local, los servicios de agua potable y el manejo de la basura, entre otros. En cuanto a la política económica, como competencia y responsabilidad del orden federal, lo mismo que la redistribución del ingreso, la redistribución del ingreso se considera 'un bien público nacional, es decir, que a los habitantes de una localidad les debe importar no sólo el bienestar de los pobres de su comunidad, sino el de todo el país,  en síntesis, desde el punto de vista económico, la función redistributiva ofrece mayores posibilidades de eficacia en el nivel central. No obstante la participación de los tres niveles sub nacionales, en algunos aspectos específicos de las políticas sociales, como la administración y focalización de las políticas sociales, de programas de educación, de combate a la pobreza, pueden conducir a mejorar significativamente su eficacia." Por ello, en la actualidad existen en América Latina ciertas funciones que el orden federal tiende a delegar en los estados, como es el caso de educación y salud, transfiriéndoles de manera condicionada los recursos que institucionalmente ejercía de manera directa la administración central, que se reserva la normatividad y el financiamiento. (Sobarzo,2010)     Un tema central es la distribución de fuentes y competencias tributarias, pues en un sistema federal los tres niveles de gobierno pueden establecer sus propios impuestos para financiar su operación, impulsar el desarrollo y consolidar sus instituciones, con el fin de evitar la yuxtaposición impositiva vertical y horizontal que se producen, la primera, "cuando el gobierno federal y un gobierno estatal gravan el mismo impuesto, y la segunda [la horizontal] cuando autoridades fiscales de diferentes estados gravan lo mismo". El uso de las mismas fuentes impositivas por dos niveles de gobierno, de manera independiente, descoordinada, daría como resultado una doble o múltiple tributación, al superponerse impuestos de la misma naturaleza pero con legislación, características y administración diferentes. La estructura de los sistemas tributarios sin coordinación tiene consecuencias negativas: al contribuyente le duplica o multiplica la carga fiscal, enfrentándolo a un marco jurídico y administrativo más complejo y costoso, muchas veces contradictorio. Para el país se encarece y torna improductiva la administración tributaria; se alienta la evasión y la elusión fiscales; la excesiva carga fiscal, al hacer menos competitivo el sistema tributario, desalienta la inversión nacional y extranjera. Ello genera un círculo vicioso, el cual disminuye la recaudación nacional, limita cualquier política regional y de incentivos fiscales de alcance nacional y anula la posibilidad de utilizar los impuestos con fines extrafiscales o de política económica y redistribución de recursos por la vía de las transferencias de gasto. De ahí surge el desafío de resolver cómo integrar los intereses fiscales del gobierno federal con los de los estados y los de  éstos entre sí; cómo armonizar los niveles de imposición para evitar la doble o múltiple tributación , hacer más eficiente la administración tributaria nacional y evitar conflictos e interferencias entre los estados y el gobierno federal o central. El instrumento que el federalismo fiscal ha encontrado es la coordinación intergubernamental, tomando como principio la separación de fuentes impositivas entre el gobierno federal y los estados, con el fin de dotar de eficiencia a la administración tributaria en escala nacional, compensar las desigualdades regionales en la distribución de recursos y aumentar la calidad de servicio al público y de oportunidades de desarrollo, complementando los esfuerzos de los diferentes órdenes de gobierno. La coordinación intergubernamental en materia fiscal permite que "las figuras tributarias más eficaces desde el punto de vista de la política fiscal puedan ser utilizadas por el nivel que, fundamentalmente, debe tomar a su cargo la aplicación de esta política. Si en un Estado federal cada uno de los niveles políticos pudiese elegir libremente las figuras impositivas a establecer, se correría grave riesgo de que el país en su conjunto contase con una estructura impositiva que resultara menos eficaz desde el punto de vista de la política fiscal.  Ello perpetuaría la desigualdad regional, la cual fragmentaría el sistema en su conjunto. La intervención de los órdenes estatal y municipal en la parte tributaria ha sido menos dinámica en virtud de consideraciones relacionadas con la eficiencia en las funciones de recaudación y control de la administración tributaria y por la necesidad de la federación de amortiguar las desigualdades regionales. El desarrollo económico de las regiones de países como México o Brasil es producto de una evolución histórica que fue deformando los patrones de desarrollo regional, al privilegiar a unas regiones o entidades a costa del empobrecimiento o el abandono de otras. En el caso de México esto se observa muy claramente en el desarrollo del norte del país, cercano a la frontera con Estados Unidos, principal mercado de las exportaciones mexicanas, cuyos niveles de desarrollo son reflejo de una concentración histórica de las inversiones en infraestructura del gobierno federal, por lo cual los indicadores del bienestar de su población son diametralmente opuestos a los del reto del país. En contraparte, el desarrollo del sureste carece, en las últimas dos décadas por lo menos, de inversiones trascendentes en materia de infraestructura, lo cual se refleja no sólo en su aporte al PIB nacional, sino también en los indicadores de marginalidad, de desarrollo social, de pobreza extrema e incluso de migración de sus habitantes. Por ello, en países federales como México, donde la recaudación de los principales impuestos, como el lSR, el IVA y algunos especiales, estén bajo la responsabilidad del gobierno federal, tiene una lógica redistributiva, además de la eficiencia recaudatoria. Por ello la coordinación intergubernamental adquiere dimensiones importantes, tanto por el lado del ingreso como por el del gasto y el crédito, así como las transferencias fiscales del orden federal o central a los estados.(Merino,2010)     La coordinación fiscal en México surge de la necesidad de corregir la concurrencia impositiva y la variedad de criterios de las entidades en cuanto a los tributos que cada una de ellas administraba; ello debido a que carecía de una definición de responsabilidades impositivas en las constituciones mexicanas. En 1925, 1932 y 1947 se realizaron tres convenciones nacionales fiscales, en las que se apuntaron como soluciones la coordinación en materia impositiva y el establecimiento de un régimen de participaciones a los estados y municipios en el rendimiento de diversos impuestos federales.  De la primera Convención no se obtuvieron resultados concretos, pero de la segunda surgieron las bases de las reformas a la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución que otorga al gobierno federal facultades para gravar el comercio exterior, la producción y explotación de los recursos naturales, cuyo dominio directo corresponde a la nación, y los servicios públicos concesionados o explotados directamente por aquélla. También se estableció la participación de estados y municipios en el rendimiento de los impuestos federales mencionados. En suma, se intentó definir qué fuentes de ingresos tributarios correspondían a cada orden de gobierno. Sin embargo, al no quedar comprendidos los principales impuestos federales, además de que el texto constitucional tampoco establece ninguna materia tributaria reservada en forma exclusiva a los estados y municipios, se originó la concurrencia tributaria. Por ello es que de acuerdo con la teoría del federalismo fiscal se fue actuando con cierta lógica, de forma tal que algunos impuestos relacionados particularmente con la propiedad raíz quedaron de manera exclusiva en los estados y otros, como el ISR a las empresas, habrían de ser gravados exclusivamente por la federación. En 1942 se da una reforma constitucional que establece lo que constituiría la espina dorsal del Sistema de Coordinación Fiscal de nuestros días, esto es, las participaciones a los estados en el rendimiento de algunos impuestos federales, los especiales que en ese momento estaban reservados a este nivel de gobierno. En la tercera Convención, en 1947, se recomendó crear el impuesto sobre ingresos mercantiles (ISIM) a fin de sustituir a los numerosos impuestos federales y estatales al comercio y a la industria. De ahí se derivó que los estados cobrasen una tasa adición al en el ISIM de hasta 1.2%, además de recibir 10% sobre la participación existente en otros impuestos federales. La coordinación fue lenta y no es hasta 1971 cuando Chihuahua se coordina en el ISIM con amplias facultades que van desde la recaudación hasta la fiscalización. A principios de los años setenta, los estados recibían ingresos derivados de los impuestos especiales, como señalaba la Constitución, pero también algunos otros que se concedían a condición de que la entidad eliminara los gravámenes sobre la misma fuente o el mismo objeto del impuesto federal ; esto es, las participaciones adquieren un carácter resarcitorio. Ya desde 1947 cerca de la mitad de los estados había derogado los impuestos loca les a la compraventa a cambio de una participación de 40% de la recaudación total del impuesto federal, aunque el rendimiento del impuesto en esos estados era bajo en relación con lo recaudado en el resto de las entidades. De manera simultánea se ofrecía como incentivo un aumento en el porcentaje de participación que recibirían los estados, lo cual significaba un incremento de 50% en relación con lo percibido anteriormente por las entidades que ya se habían coordinado. A pesar de sus avances, la participación a los estados se daba mediante un sistema mu y complejo en el que, por ejemplo, en algunos casos sólo se participaba a los estados en que se realizaba la producción o sólo a aquellos en los que se efectuaba el consumo y, en el caso del ISIM, la participación se pagaba a la entidad en donde el contribuyente hubiera "percibido el ingreso". En ocasiones se invitaba a los estados a suspender o a no crear impuestos sobre ciertas materias a cambio de participaciones, con tasas tan variadas como 1% en el impuesto sobre producción de hierro, carbón y manganeso; hasta 50% en el impuesto a la explotación de pesca, etcétera. Asimismo, la época de pago de las participaciones a las entidades y municipios solía estar desfasada varios meses, contados a partir de la fecha en que el contribuyente pagaba el impuesto que les daba origen, el proceso normal duraba de tres a seis meses. En ocasiones, por errores, demoras o ineficiencias en el trámite, el pago se demoraba aún más. En 1972 se convoca en Chihuahua a la Primera Reunión Nacional de Tesoreros de Estados Coordinados y la SHCP, encabezada por Gustavo Petricioli y los gobernadores de Chihuahua y Durango, con el fin de ir eliminando cada vez más vigorosamente la situación de desequilibrio e inequidad que priva en materia de distribución del ingreso fiscal entre federación , estados y municipios"  Ahí mismo se aprobó la formación de la Comisión Permanente de la Federación y Estados Coordinados, así como la revisión conjunta del sistema tributario y del monto de las participaciones. De esa reunión surgió la reforma al artículo 15 de la Ley Federal del ISIM, mediante la cual se otorga 45% de la recaudación de la federación en sus respectivos territorios. También se crea la posibilidad de convenios de coordinación respecto al Ingreso Global de las Empresas de los Causantes Menores, con participación en su recaudación. Sin embargo, hacía falta uniformar e integrar en un solo procedimiento la distribución de participaciones. Ya en 1976 se señal a la necesidad de establecer una Ley de Coordinación Fiscal, en la cual ya se ha trabajado en materia de tributación y participaciones a nivel de anteproyecto, en donde se establezcan los principios rectores de las relaciones fiscales entre la federación, estados y municipios. Esta Ley será el resultado de un proceso de definiciones y acuerdos a todos los niveles de gobierno para elegir las alternativas idóneas que han de normar con carácter obligatorio la administración fiscal. En este documento habrán de establecerse los principios que regirán la concesión y entrega de participaciones, la regulación de la concurrencia tributaria y el gasto público, las condiciones a que habrán de sujetarse los empréstitos que soliciten los gobiernos locales, las responsabilidades de administración en cada uno de estos campos, etcétera".  Ello se cumple con la creación de la Ley de Coordinación Fiscal y el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, normado por la misma, cuya propuesta fue presentada por el Ejecutivo en 1978. Puede decirse que ésta es la reforma fiscal más importante de los últimos tiempos, junto con la introducción del impuesto al valor agregado (IV A) en 1980 en lugar del ISIM, lo cual obligó a modificar los procedimientos y los criterios para el pago de participaciones a los estados y municipios. Así se revertiría la tendencia decreciente en el pago de las participaciones de estados y municipios, al pasar de 13.14% en 1975 a 12.07% en 1978, debido a la gran dependencia de las participaciones respecto al impuesto sobre producción de petróleo y la guerra de domicilios que se dio entre las entidades por la manipulación del lugar de la percepción del ingreso del ISIM. La espina dorsal de la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 es el Sistema de Participaciones, mediante el cual el gobierno federal participa a las entidades respecto a la totalidad de la recaudación de los llamados impuestos federales, incluso de aquellos en los que hay materias concurrentes. Su creación propició un intercambio de experiencias y sistemas administrativos entre las partes coordinadas, lo que favoreció la unificación de ordenamientos básicos de las entidades, dándole coherencia, unidad y complementariedad al sistema tributario nacional. La creación de esta nueva Ley de Coordinación Fiscal tuvo ventajas, como la de que las participaciones ya no se pagaran sólo sobre ciertos impuestos, sino con base en el total de la recaudación de impuestos federales e incluso de los que se consideraban exclusivos de la federación, como es el caso de los aplicados al comercio exterior. En 1978 la relación de participaciones equivalía a 12.07% de la recaudación participable y en 1980 los estados que se adhirieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y firmaran un convenio de coordinación con las autoridades federales recibirían en total l3% de la recaudación federal total, que se incrementaría con el porcentaje de dicho ingreso en la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convinieran en derogar o suspender. Al indizar las participaciones a la recaudación federal participable (RFP) se protege de alguna manera su monto, aunque se depende fuertemente del comportamiento de la recaudación del gobierno federal. Otro aspecto importante que se institucionaliza con la mencionada Ley es la obligatoriedad de que los estados coordinados participen a su vez a los municipios con al menos 20% de lo que ellos reciban. Por otra parte, dada la estrecha  vinculación  en ese momento del Fondo General de Participaciones (FGP) con la recaudación de las entidades federativas para la distribución, se generó un efecto negativo en los estados ele menor desarrollo económico, en los cuales la debilidad estructural de su aparato productivo perpetuaría las condiciones de rezago. Por eso es muy importante la creación, en forma permanente, del Fondo Financiero Complementario (FFC), con 3.5 % del FGP y un monto adicional aportado por la SHCP equivalente a 3% del mismo Fondo. Éste se distribuyó entre los estados en proporción inversa a las participaciones que recibían del Fondo General de Participaciones y al gasto corriente en materia educativa que realiza la federación en cada una de las entidades. En esta forma, y tomando en cuenta además la población de cada estado, pueden hacerse llegar recursos adicionales a las entidades menos favorecidas con el funcionamiento normal de participaciones. El monto que se determinó en este momento para el FFC fue de 0.37% de la recaudación total federal, lo cual contribuía a compensar a las entidades con menor distribución per cápita del FGP. En suma, con la Ley de Coordinación Fiscal se institucionalizaron los convenios entre federación y estado, dándose un paso adelante en la construcción de este sistema. En 1981 se creó el Fondo de Fomento Municipal (FFM) con 96.7% del 95% de la recaudación del derecho adicional de 3% del impuesto general de exportaciones de petróleo crudo y gas natural. Sin embargo, el eje del Sistema de Distribución de Participaciones ha sido el FGP, que desde 1980 ha tenido una evolución interesante, no sólo porque incrementó su monto respecto de la RFP sino también por su fórmula de distribución hacia los estados. En cuanto al monto de la recaudación, hasta 1979 era 12.07% de la total y conforme a la Ley de Coordinación Fiscal que entró en vigor a partir de 1980 el FGP fue de 13 %, que con los accesorios llegó a 16.8949%. Dicho porcentaje se incrementa ligeramente en 1981, a 16.9379%, y en 1982 a 17.4379%, lo que incluye 0.5 % para los estados coordinados en derechos. Hacia 1987 el porcentaje sube a 17.4840% de los ingresos totales, por impuestos y derechos sobre hidrocarburos por la extracción ele petróleo crudo, gas natural y los de minería. En 1988 y 1989 los porcentajes son de 17.3845 y 17 .5008, respectivamente, con una nueva distribución, consistente en dividir al FGP en dos partes, la primera equivalente a 30% de la recaudación del IVA en cada entidad, en tanto que la segunda era un fondo ajustado, integrado con 13.0856 y 13.0913 por ciento, respectivamente, eliminándose para 1989 el 0.5% de la RFP ele los estados coordinados en derechos. Hasta antes de 1990 FGP tendió a crecer, aunque a precios constantes se observa deterioro en los años ele 1984, 1985 y 1986, cuya tendencia sólo se logra revertir en 1987 y 1988.  En 1988 y 1989, al fondo ajustado se le restaban las devoluciones atribuibles a las entidades de la RFP. El intento de 1987 y 1988 del fondo ajustado no funcionó porque el sistema de administración del IVA compartido entre las entidades, el Distrito Federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, generó ineficiencias en términos de control de la recaudación, así como de aprovechamiento óptimo de su potencial recaudatorio, que en 1989 se encontraba en un nivel muy inferior al de 1980, cuando entró en operación. Su dinámica era escasa, a pesar del esfuerzo de las entidades que crearon aparatos recaudatorios eficientes, con infraestructura administrativa y personal capacitado. Lo que fallaba era el diseño del sistema. Al respecto el entonces subsecretario de Ingresos, Francisco Gil Díaz, en la CVI Reunión de la Comisión Permanente, señalaba que "el problema de la administración del IVA se debe a que desde su origen se han acumulado una serie de vicios ocasionados por la forma en que se diseñó, puesto que se trata de un impuesto federal de alcance nacional con múltiples interrelaciones y con una estructura compleja que se maneja en forma independiente, aun cuando coordinada, por 32 administraciones locales. En ningún país del mundo el IVA nacional lo administran las autoridades locales o regionales, como sucedía con el ISIM, que se podía asignar a los estados; sin embargo, en México así se hizo con el fin de que aquéllos contaran con liquidez. La administración compartida del IVA generó problemas para ubicar con exactitud el lugar de venta, dando lugar a que se manipularan las acreditaciones, lo que a su vez provocaba problemas en las solicitudes de devolución. Su principal defecto estructural era su incapacidad para estimular el esfuerzo recaudatorio de las entidades ya que el sistema anterior y la eficiencia recaudatoria eran antitéticos, porque la mayor recaudación que podía lograr una entidad se transformaba en su mayor parte en recaudación o participaciones que beneficiaban a otros, y porque bastaba que una o dos de las entidades en que se concentraba más de 60% de la recaudación que, sin motivación directa para recaudar, flaquearan en su ánimo administrativo, y era fácil que así sucediera, para que el conjunto de estados y la federación misma se vieran perjudicados en sus ingresos. Para los contribuyentes tampoco era fácil porque eran 32 autoridades a las que acudían en materia de consulta, interpretación y aplicación de la ley: un contribuyente con una resolución desfavorable por parte de una entidad, podía plantearle su solicitud a otra, a cambio de modificar su domicilio, o podía acudir ante la federación. Sin embargo, el contribuyente era auditado, requerido, multado y normado por dos autoridades diferentes. Se presentaron casos de corrupción con las devoluciones, etcétera. Dado que el vínculo de las participaciones con la recaudación de este impuesto era tardío, estaba distorsionado por la inflación y era difícil de acreditar, la fórmula, ya de por sí compleja, comenzó a arrastrar distorsiones, como las de Tabasco y Chiapas. En relación con la garantía que la Ley de 1980 concedía a los estados de recibir por lo menos lo que el año anterior, lo cual daba a los cuatro estados productores de petróleo un trato privilegiado en el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) de petróleo que se reflejaba en el per cápita de participaciones, fundamentalmente porque en 1979 el precio del crudo fue muy alto y el sistema vigente a partir de 1980 no corrigió la distorsión. Por otra parte, en el Distrito Federal la concentración de domicilios generó una "guerra" en la cual hubo manipulaciones en el lSIM para modificar el lugar de percepción del ingreso tributario. Ello benefició a unas entidades y permitió a los contribuyentes oligopólicos presionar a éstas respecto a la tributación local, lo que propició inequidad y conflictos entre los funcionarios fiscales estatales. En suma, esta falla de concepción del sistema desalentaba a las entidades que habían realizado un esfuerzo administrativo importante y generó graves distorsiones en términos de equidad. Por ello se decidió cambiar este sistema agotado por el de una administración centralizada del impuesto, que se compensaría con la descentralización de otras facultades, como la de fiscalización, que permitirían hacer más eficiente la coordinación administrativa global y más equitativo el Sistema de Distribución de Participaciones. Ello se empieza a subsanar en 1989, cuando la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales decide que a partir de 1990 la recaudación del IVA se centralice normativamente en el gobierno federal y que la recaudación se realice por medio del sistema bancario, dando a las entidades superavitarias en recaudación un estímulo en materia de liquidez; esto es, se empiezan a pagar las participaciones con base en una estimación, que se compensarán con los datos definitivos. En 1989 el porcentaje del FGP se incrementa al desaparecer el componente dinámico, con el regreso de la administración del IVA al gobierno federal y desaparecer el FFC, equivalente a 1.03% de la RFP en 1989 y se reintegra el 0.5% para los estados coordinados en derechos, quedando el FGP con 18.26%. Para 1991 y 1992 se incrementó el Fondo con 0.25 % de la reserva de contingencia creada para el período de transición de la Fórmula de Distribución de Participaciones aprobada en 1990, quedando en 18.51 %, más 0.5 % para los estados coordinados en derechos y 80% del impuesto recaudado en 1989 por las entidades por concepto de bases especiales de tributación. Para 1994 se incrementa a 1% la participación adicional a los estados coordinados en derechos. En 1996, después de que se intenta aprobar una sobre tasa en el impuesto a la gasolina para los estados, se incrementa 1.5% el FGP, para quedar en 20% de la RFP; a ello se le aumenta 1% de la coordinación en derechos y 0.25% de la reserva de contingencia, quedando el FGP en 21.25 por ciento. En el ejercicio de 1996, se agrega al monto de la RFP 1% del Fondo de Fomento Municipal que a partir de ese año se incrementa al integrarse al mismo los recursos del Fondo de Reordenamiento del Comercio Urbano, así como 0.136% de participaciones directas a municipios. Asimismo, para 1996 se paga aproximadamente 0.623 % de otras participaciones no deriva das de la RFP, como es el caso de las bases especiales de tributación de 1989,20% de lo recaudado de IEPS en la entidad, particularmente en lo referente a cerveza, alcohol y bebidas alcohólicas, 8% de lo recaudado de tabaco labrado, 3. 17% del derecho adicional sobre extracción de petróleo que se participa a municipios por donde se exporta y participaciones equivalentes a aproximadamente 1.38% por tenencia. El total de participaciones e incentivos asciende así a 24.489% de la RFP, aproximadamente. La Ley ele Coordinación Fiscal de 1980 establece las figuras del Convenio de Adhesión y del Convenio ele Colaboración Administrativa en materia fiscal federal que cada entidad firmaría con el gobierno federal. En cuanto a las participaciones, el FGP se constituyen 1980 y 1981 con l3% de la RFP, como se mencionó, siendo el total participable de 16.894851 %, con la creación del FFC y el FFM. La fórmula compensaba a los estados que recibieran participaciones menores respecto a la anterior, tomando como referencia 1979. La inercia petrolera se mantuvo particularmente para Tabasco y Chiapas y poco menos para Veracruz y Tamaulipas. Los incentivos a la recaudación local afectaron a los estados con estructuras tributarias deprimidas, provocando fuertes inequidades en la distribución. Para 1988 y 1989, al crearse el Fondo Ajustado, para el que se separó y asignó 30% de la recaudación del IVA a los estados, se afectaba a la mayoría de las entidades, dada la concentración recaudatoria de ese gravamen, no por falta de eficiencia administrativa, sino por la debilidad estructural y el tamaño del mercado interno . Su introducción provocó conflictos en Oaxaca, Campeche y Michoacán, que exigían una reserva ele compensación; en 1987 fueron muy polémicas las reuniones previas a la creación del Fondo Ajustado. En cuanto a la equidad, en l979 1os habitantes del estado más favorecido (Tabasco) recibían 15 veces lo percibido por los habitantes del menos favorecido (Oaxaca). Con el establecimiento del mecanismo compensatorio utilizado en el FFC, en 1984 esa relación había disminuido hasta menos ele 10 a 1. Los incentivos a la recaudación del IVA y los incrementos en el tamaño del FFM continuaron la tendencia hacia una mayor equidad, ele manera que en 1988 la relación entre los dos extremos del país en  materia de participaciones se había reducido de 8 a 1 y e l Fondo Ajustado tendía a la regresividad. La inequidad seguía siendo mu y fuerte, lo cual generó numerosas propuestas de las entidades "perdedoras" del Sistema, destacando en 1989 Zacatecas que proponía distribuir la totalidad de las participaciones según la población. En diciembre de 1989, para entrar en operación en 1990, se aprueba desvincular las participaciones de la recaudación del !VA y se decide " llevar a cien las participaciones vigentes, excepto las destinadas a los municipios, y distribuir la mitad a través de un nuevo fondo similar al FFC basado en la población que tiene cada estado, en el cual las entidades que más ingresos por persona reportan perdieran relativamente en el tiempo (cinco años) y de manera pausada en favor de las demás, lo cual resultaría una forma de distribución más equitativa. Los coeficientes de la otra mitad se moverían en función del crecimiento relativo de algunos impuestos asignables, sin incluir el lVA .  Esto es, se modifica el  FGP, dividiéndolo en dos fracciones iguales: una con base en el criterio poblacional y otra en relación con los impuestos asignables, excluyendo al !VA, las cuales se igualarían paulatinamente en cuatro años. Desde hace 10 años, los avances en la coordinación fiscal en México han sido notables, no sólo en la distribución de competencias y potestades tributarias, sino también en la simplificación del catálogo impositivo, en el incremento paulatino de los recursos participables a estados y  municipios y en una fórmula de distribución de participaciones más equitativa y eficiente, que ha reducido el diferencial per cápita entre los extremos y ha incentivado la recaudación local del impuesto predial y los derechos de agua. Asimismo, por el lado del gasto, se han dado los prime ros pasos de un proceso de descentralización fiscal, dinamizado a partir de 1995, aunque se trata de transferencias (1999) condicionadas, esto es, de recursos federales. La federalización o desconcentración se ha dado fundamentalmente en los recursos de educación básica, salud, combate contra la pobreza y seguridad. Por el lado del ingreso, existe consenso para que la recaudación del !SR y del IVA, así como de los derechos de hidrocarburos, se realizara en los ámbitos central o federal, lo que ha permitido que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pueda , por medio de la fórmula de distribución de participaciones, redistribuir el ingreso fiscal con un sentido de equidad a favor de los estados con menores ni ve les de desarrollo, con retrasos en la dotación de infraestructura , con contribuyentes menos poderosos y con mercados internos débiles. Sin embargo, hay toda una agenda de temas que tienen que revisarse, si se desea realmente avanzar en un nuevo federalismo fiscal para el siglo XXI.(Merino,2000)

Conclusión

Al ser la política macroeconómica responsabilidad exclusiva del gobierno central , es prácticamente nula la posibilidad de las entidades federativas para participar en la definición de la política económica nacional, lo que, aunado a una excesiva concentración de competencias y funciones, ha propiciado que en la política de desarrollo regional elaborada por el gobierno federal , los estados y los municipios sólo sean receptores de recursos en su espacio territorial o simples espectadores de decisiones centralizadas, y esto abarca desde la construcción de infraestructura hasta los incentivos fiscales e incluso las políticas de desarrollo de los estados. Que aproximadamente 90% de los ingresos corrientes estatales provengan de las participaciones, y sumándole las aportaciones apenas 4% sean ingresos propios, provenientes de la recaudación de sus impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, resalta la fragilidad fiscal de los órdenes estatal y municipal para hacer frente a cualquier contingencia, para aprovechar las facultades extrafiscales de los impuestos y estimular con recursos propios las posibilidades de desarrollo regional y municipal. De ahí se infiere que el federalismo tributario es tarea pendiente de la reforma del Estado, aunque no sólo implica transferir potestades a los estados, sino también revisar la distribución de competencias para ver cómo han funcionado las que ya tienen las entidades. Es evidente que el potencial recaudatorio de sus fuentes impositivas es limitado; sin embargo, también es cierto que no se han aprovechado con eficiencia e interés fiscal. En escala estatal, el impuesto más importante es el de nóminas, pero sólo 22 entidades de la república lo han instrumentado. Lo mismo sucede con las nuevas potestades que se otorgaron a los estados, la de hospedaje, derechos de bebidas alcohólicas y anuncios. De hecho, sólo cinco entidades tienen todos los tributos.     En suma, se deben redefinir y delimitar las funciones, potestades y competencias entre los tres órdenes de gobierno, lo cual optimizaría la recaudación nacional de los recursos fiscales y permitiría avanzar, en la parte tributaria, hacia la coordinación hacendaria. Algunos académicos han cuestionado el poco reconocimiento al esfuerzo contributivo de las entidades, sin considerar que la  recaudación de los principales impuestos está centralizada, que ex iste concentración de domicilios fiscales, un bajo potencial recaudatorio de los impuestos estatales y atomización municipal.

Aportación personal

El federalismo fiscal mexicano es por su forma de organización único en su clase, sus orígenes se pueden rastrear desde las comunidades indígenas pre colombinas , atreves de los 300 años de dominación española y hasta las épocas revolucionarias. Se encuentra fuertemente arraigada en la idiosincrasia de los mexicanos y de los pueblos originarios, sin embargo es también fuertemente criticado por la influencia determinante que ejercen los niveles jerárquicos estatales y federales sobre él , de cierta manera la creencia general es que el municipio juega un papel menor en el desarrollo y la economía global , cuando en realidad debería ser todo lo contrario , mi aportación va en el sentido de regresar al municipio su verdadero rol en el desarrollo nacional , en la lógica que es a nivel comunitario donde se desarrolla la vida del ciudadano y es quien realmente conoce las necesidades y la solución a los problemas sociales. A pesar de que constitucionalmente se encuentra México organizado como una república federal , el poder político y económico sigue fuertemente concentrado a nivel central , por lo que se debe abogar por modificar esta relación viciosa que pervierte el papel del Estado en favor de una mejor distribución de facultades y recursos hacia el municipio.

Referencias

Colmenares, D.(1987).  Retos del federalismo fiscal mexicano. Obtenido el 18 de marzo de 2018 de: http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/282/1/RCE1.pdf     Merino, G.(2000).  Federalismo fiscal: diagnóstico y propuestas. Obtenido el 17 de marzo de 2018 de: http://ftp.itam.mx/pub/academico/inves/CEA/Capitulo4.pdf Pliego, H. (2010).  El federalismo fiscal en México: entre la economía y la política. Obtenido el 16 de marzo de 2018 de:  file:///C:/Users/Ense%C3%B1anza/Downloads/Federalismo_Fiscal_Mexico_docto84.pdf     Merino, G.(2000).  Federalismo fiscal: diagnóstico y propuestas. Obtenido el 17 de marzo de 2018 de: http://ftp.itam.mx/pub/academico/inves/CEA/Capitulo4.pdf      Sobarzo, H.(2004).  Federalismo fiscal en México. Obtenido el 18 de marzo de 2018 de:  https://www.uv.mx/personal/clelanda/files/2014/09/Sobarzo-2005-Federalismo-Fiscal-en-Mexico.pdf